Recientemente, la senadora Adriana Muñoz hizo noticia al afirmar que estaba dispuesta a “cometer un sacrilegio con la Constitución” cuando se trató en la Sala del Senado, la posibilidad de admitir a trámite el proyecto de ley de extensión del posnatal durante la pandemia. Incluso, dijo estar dispuesta a ser destituida de la presidencia del Senado antes que declarar inadmisible la iniciativa. El nuevo ministro secretario general de la Presidencia, Claudio Alvarado, afirmó que había sido un exceso de pasión en defender la idea. Ahora, el Presidente de la República ha comunicado que convocará a un grupo de expertos para proponer perfeccionamientos sobre la materia. El proyecto de ley de posnatal fue declarado inadmisible por la Sala del Senado y ahora el asunto deberá ser dilucidado por una Comisión Mixta. ¿Qué significa esto? ¿Por qué un proyecto podría ser inadmisible? ¿Qué reglas operan para su determinación?
En Chile -como en otros países-, los parlamentarios no pueden iniciar proyectos de ley sobre ciertas materias. Dentro de esta categoría se encuentran, por ejemplo, aquellas iniciativas que corresponden a la potestad reglamentaria del Presidente o aquellas que, por mandato de la Constitución, deben tener su origen en una Cámara específica. Otras materias respecto de las cuales los legisladores no pueden iniciar proyectos de ley son aquellas que, en virtud del artículo 65 de la Constitución, corresponden a “iniciativa exclusiva del Presidente de la República”.
Las materias de iniciativa exclusiva del Ejecutivo son variadas. En general, ellas dicen relación con aspectos del presupuesto público, lo cual se explica por la responsabilidad que le asiste al Ejecutivo en la administración financiera y presupuestaria del Estado. Así, son de iniciativa exclusiva las leyes relativas a tributos (art. 65 Nº 1), creación o modificación de atribuciones de servicios públicos (art. 65 Nº 2) y compromisos crediticios del Fisco (art. 65 Nº 3). Otras materias que entran en esta categoría son la fijación o modificación de remuneración del sector público (y la remuneración mínima en el sector privado) (art. 65 Nº 4), las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva (art. 65 Nº 5) y las normas sobre seguridad social (art. 65 Nº 6), entre otras.
¿Por qué existe?
Los orígenes de la iniciativa exclusiva se remontan a la Constitución de 1833. En ella, se consagraba como una facultad privativa del Presidente, que igualmente requería aprobación del Congreso, la declaración de guerra. Posteriormente, la Constitución de 1925 incluiría nuevas disposiciones en materia de Ley de Presupuestos. Sin embargo, recién en 1943[1], una reforma constitucional limitaría por primera vez la iniciativa parlamentaria sobre el gasto público, más allá de la Ley de Presupuestos. Dicha reforma, se fundaba en el incremento del gasto fiscal provocado por diversas iniciativas de origen parlamentario, fundamentalmente referidas a pensiones de gracia, jubilaciones y sueldos de funcionarios públicos. El ministro de Justicia de la época, Óscar Gajardo, señalaba categóricamente que “la marcha de las finanzas solo puede ser acertada cuando su dirección esté en una sola mano. La Constitución de 1925 trató de establecer un Ejecutivo fuerte, pero no advirtió que al planificar dentro de ella un sistema financiero débil, en que interfiere cada diputado y cada senador, su propósito resultaba estéril por la libre e ilimitada actual iniciativa parlamentaria en materia de gastos públicos”.
Sin embargo, recién en la reforma constitucional de 1970[2] se estableció un nivel de limitaciones a la iniciativa parlamentaria más parecido a lo que conocemos hoy. En 1943, se había incorporado solo la división política o administrativa del país; crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, y conceder o aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administración Pública y empresas estatales y las instituciones semifiscales. Quedaba fuera el presupuesto del propio Congreso. En la reforma de 1970, sin embargo, se incluyen también impuestos y contribuciones; los sueldos o salarios mínimos de los trabajadores del sector privado y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos; los regímenes previsionales o de seguridad social, y conceder o aumentar, por gracia, pensiones u otros beneficios pecuniarios. Seguía estando fuera el presupuesto del propio Congreso.
En efecto, el sentido de la iniciativa exclusiva es restringir el origen de discusiones legislativas que comprometen directamente al Estado en diversas materias, principalmente presupuestarias. Solo el Presidente puede iniciar el debate legislativo sobre estos asuntos específicos, sacándolos de la esfera de atribuciones de los parlamentarios. Tampoco los parlamentarios pueden presentar indicaciones durante el trámite de un proyecto sobre las mismas materias. El principal argumento para ello, como hemos visto, está dado por consideraciones de disciplina fiscal y resguardo patrimonial del Fisco. Pero esta institución también sirve, en teoría, como un disuasivo frente a la posibilidad de que se impulsen proyectos de ley inspirados en afanes demagógicos para obtener respaldo electoral, como ocurría antes de las reformas de 1943 y 1970. Visto desde otra perspectiva, es una forma de corregir los llamados “problemas de agencia” que se producen cuando quien adopta una medida no es el directo responsable de sus consecuencias o los costos asociados.
A nivel comparado, la iniciativa exclusiva varía según la distribución de poderes entre Ejecutivo y Legislativo de cada país en específico. En las naciones latinoamericanas, el Ejecutivo suele tener un papel preponderante. En cambio, en países como Estados Unidos, los senadores y representantes pueden presentar todo tipo de iniciativas e indicaciones sobre distintos aspectos.
¿Por qué avanzan mociones inadmisibles?
En los últimos meses, primero a partir del estallido social de octubre y luego durante la pandemia, han proliferado las mociones inadmisibles. Muchas de ellas buscan ampliar los beneficios y prestaciones sociales u otorgar nuevas facultades a los organismos públicos. La presentación de dichas mociones se transforman en un mecanismo de presión al Ejecutivo para “patrocinar” los proyectos de ley y, de esa forma, salvar la inadmisibilidad. En general, las mociones parlamentarias han tendido a ser manifestaciones de voluntad de bajo impacto, puesto que la inmensa mayoría de los proyectos de ley que ven la luz finalmente son mensajes del propio Gobierno.
Si bien la tramitación de proyectos de ley inadmisibles ha ido creciendo en los últimos años, la tendencia se aceleró considerablemente desde octubre pasado. Esto tiene un fundamento normativo: la admisibilidad puede votarse. Esto es, si una iniciativa es declarada inadmisible a propuesta de la secretaría de alguna de las Cámaras, o de la comisión respectiva, los parlamentarios igualmente pueden pedir que la admisibilidad sea sometida a votación (es decir, a la voluntad de la mayoría). En consecuencia, la admisibilidad deja de ser solo una cuestión jurídico-constitucional y pasa a ser una decisión política. Así ha ocurrido con diversas mociones que fueron declaradas inadmisibles al momento de su presentación.
Quizás uno de los casos de años anteriores más visibles y polémicos fue el posnatal de seis meses. El Gobierno del Presidente Piñera, en su primera administración, cumplió con esa promesa de campaña, pero quiso establecer un tope máximo de subsidio (especialmente porque implicaba recursos públicos en los casos de madres funcionarias). En el Senado, la oposición eliminó el límite máximo, contenido en un nuevo artículo 197 bis del Código del Trabajo, ante lo cual el Gobierno recurrió al Tribunal Constitucional (TC). En la sentencia, Rol Nº 2025-11, el organismo estimó que el Senado alteró el proyecto presentado por el Presidente de la República, legislando sobre materias de iniciativa exclusiva. A juicio del TC, el Senado excedió sus atribuciones, infringiendo el principio de juridicidad contenido en el artículo 6º de nuestra Carta Fundamental.
El rol del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional tiene la atribución de resolver “las cuestiones de constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley” (art. 93 Nº 3 de la Constitución). Este control constitucional puede recaer tanto sobre cuestiones de forma como de fondo. La constitucionalidad de forma consiste en la sujeción de las leyes al proceso de formación que consagra la Constitución, mientras que la constitucionalidad de fondo dice relación con la conformidad de las normas a los valores, principios y reglas contenidos en la Carta Fundamental. En consecuencia, no cabe duda que, desde el punto de vista constitucional, un proyecto de ley inadmisible que sigue su tramitación puede ser desafiado finalmente en el TC.
Consideraciones finales
El caso de la moción que busca extender el posnatal durante la pandemia es solo la más reciente de las disputas respecto de la admisibilidad de mociones parlamentarias. Su desenlace final solo lo conoceremos una vez que el tema se dirima en la Comisión Mixta que se ha formado para resolver la diferencia de criterio entre la Cámara de Diputados y el Senado. En todo caso, bastaría que el Senado vuelva a tener la misma opinión sobre el informe de la Mixta (incluso si propone declararlo admisible) para que la moción sea descartada por “inadmisible” a trámite.
Si bien es una materia discutible, existen razones históricas, económicas y políticas suficientemente poderosas como para restringir la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público. No obstante, estas parecen menos evidentes respecto de materias como la negociación colectiva o la seguridad social (salvo cuando ello implica gasto fiscal). Todo aquello que compromete el presupuesto público parece preferible que considere la atribución exclusiva del Ejecutivo, para resolver los problemas de agencia que hemos señalado. Cabe destacar, a modo de ejemplo, que la negociación colectiva fue introducida dentro de estas materias recién en la Constitución de 1980. Su incorporación no se produjo ni en la Comisión Ortúzar ni en el Consejo de Estado, sino en los debates efectuados al interior de la Junta de Gobierno.
Es probable que, en un eventual proceso constituyente, la iniciativa exclusiva sea una materia de amplio debate y consideración. Es de esperar que cada una de estas materias sea analizada en su mérito, de acuerdo a la historia constitucional y los efectos de su aplicación práctica. En principio, es posible concluir que mientras para algunos casos la iniciativa exclusiva parece plenamente justificada (por ej., en materias presupuestarias), en otros casos puede ser necesario un debate más profundo respecto de la pertinencia y justificación de su vigencia (p.ej., la negociación colectiva).
